Dispersarea competenţelor de testare a integrităţii profesionale a angajaților poliției este riscantă

Centrul Naţional Anticorupţie (CNA) a elaborat recent un proiect de lege pentru modificarea unui şir de acte legislative (Legea privind testarea integrităţii profesionale, Legea privind prevenirea şi combaterea corupţiei, Legea privind Codul de conduită a funcţionarului public, Legea cu privire la Centrul Naţional Anticorupţie etc.) cu scopul de a înlătura neconcordanţele dintre Legea nr. 325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale cu alte legi. Adiţional, autorii au argumentat că acest proiect derivă şi din necesitatea implementării unor acţiuni din Strategia Naţională Anticorupţie.

Proiectul de lege acoperă următoarele elemente de bază:

oferă o noţiune mai comprehensivă a “agentului public” în sensul Legii privind testarea integrităţii profesionale, astfel încît să fie evitate interpretările diferite/divergente ale acestei noţiuni;

precizează prin acoperirea exhaustivă a fenomenului corupției şi a faptelor de comportament corupţional în Legea cu privire la prevenirea și combaterea corupției, sintetizînd astfel toate faptele care pot fi calificate drept comportament corupţional şi care atrag răspunderea făptuitorilor;

detaliază noţiunea de “prejudiciere a interesului public” în textul Codului penal, noţiune care reprezintă un element important la calificarea infracţiunilor de corupție;

incriminează conflictul de interese prin includerea unei componenţe de infracţiuni separate în  Codul penal;

delimitează expres categoriile răspunderii pentru diverse forme de nerespectare a regimului de declarare a veniturilor, conflictelor de interese, nerespectarea obligațiunilor pentru declararea influențelor necorespunzătoare, tăinuirea actelor de corupție etc.

Nota informativă la proiectul legii conţine referinţe la instrumente/documente internaţionale în domeniul anticorupţie, precum şi la experienţa altor state, fiind invocate exemple din legislaţia Austriei, Franţei, Germaniei, Poloniei, Italiei, Marii Britanii, Slovaciei etc. Deşi autorii proiectului susţin că implementarea documentului nu va atrage cheltuieli suplimentare, fiind suficiente resursele financiare alocate pentru anul bugetar în gestiune, totuşi, ar fi necesar ca în textul notei informative să fie reflectat cu exactitate costul implementării noilor prevederi, chiar dacă acestea au deja prevăzută acoperire financiară.

În versiunea expertizată de către CAPC a fost propusă şi o modificare legată de transferarea competenţei de testare a integrităţii profesionale a angajaţilor poliţiei de la CNA către Ministerul Afacerilor Interne. Însă, această reconfigurare de competenţe iniţiată de CNA fost contestată în raportul de expertiză. Or, potrivit conceptului Legii 325/2013, testarea integrităţii profesionale urmează a fi desfăşurată de către două instituţii distincte: CNA şi Serviciul de Informaţii şi Securitate. Chiar dacă la momentul promovării/adoptării Legii 325/2013, Legea 320/2012 cu privire la activitatea poliţiei şi statutul poliţistului prevedea deja că testarea integrităţii profesionale în privinţa angajaţilor poliţiei urma a fi realizată de către subdiviziunea specializată a MAI, totuşi autorii Legii 325/2013 au insistat asupra transferării acestei competenţe către CNA, motivând că testarea integrităţii urmează a fi realizată de către o singură instituţie pentru toate categoriile de agenţi publici. ”Acceptarea opţiunii ca testarea poliţiştilor să fie asigurată de către Direcţia de securitate internă a MAI a reprezentat o situaţie provizorie, pînă la promovarea şi adoptarea prezentului proiect. După adoptarea proiectului legii de Parlament, Guvernul va propune modificări la cadrul normativ, inclusiv la Legea 320/2012", se spune în nota informativă (a se vedea în acest sens p. 15 din Sinteza obiecţiilor şi propunerilor la proiectul Legii privind testarea integrităţii profesionale).

Admiterea prin proiect a dispersării competenţelor de testare a integrităţii profesionale către mai multe instituţii prezintă un şir de riscuri şi nu este de natură să contribuie la crearea unui mecanism eficient. Argumentul principal al autorilor se rezumă la faptul că ar exista prea mulţi angajaţi ai poliţiei - 17 000, iar CNA nu ar dispune de suficiente resurse (umane, logistice etc.) care să asigure această activitate complexă, pe cînd MAI are deja o subdiviziune specializată și dotată cu suficiente resurse umane şi logistice. Acest argument nu este pertinent, întrucât testarea integrităţii profesionale nu presupune în mod neapărat testarea fiecărui angajat al poliţiei din cei 17 000. Articolul 10 al Legii 325/2013 stabileşte două cazuri de iniţiere a testării şi nu prevede că această testare se va aplica în mod obligatoriu tuturor angajaţilor. Subdiviziunea specializată a MAI (securitatea internă) nu trebuie să aplice doar metoda "testării integrităţii profesionale" pentru a identifica persoanele neintegre/potenţial corupte, întrucât are la dispoziţie și alt instrumentar oferit de legislaţia în vigoare. Or, această subdiviziune a existat şi a activat şi pînă la adoptarea Legii 325/2013, fără a avea la îndemînă instrumentul “testării integrităţii”. Trebuie menţionat că testarea integrităţii profesionale este un instrument anticorupţie încă în fază incipientă, fiind destul de fragil și urmînd a fi implementat/dezvoltat cu începere din luna august 2014. În cazul în care se va insista asupra dispersării competenţelor, am putea admite că vor fi create mai multe precedente negative, care vor genera practici neuniforme. În acelaşi timp, aplicarea testării integrităţii profesionale doar de către cele două instituţii menţionate în legea actuală ar permite consolidarea acestei instituţii, crearea unui corp de testori bine instruiţi şi evitarea unor eventuale blocaje încă din faza incipientă.

Modificarea art. 16 alin. (2) din Legea 325/2013, prin care se propune ca eliberarea din funcţie a agentului public care a ratat testarea integrităţii să nu poată fi aplicată, dacă acesta a fi comis “fapte de comportament corupţional pentru care legislaţia contravenţională nu prevede sancţiunea - privarea de a ocupa o anumită funcţie”, la fel suscită unele obiecţii.

Potrivit conceptului Legii 325/2013, a fost stabilit că testarea integrităţii profesionale este un instrument cu caracter preventiv, iar finalitatea acestuia, în cazul eşuării testelor de integritate, este răspunderea disciplinară. Prin proiectul legii se propune relaţionarea aplicării sancţiunii disciplinare "eliberarea din funcţie" cu sancţiunea contravenţională "privarea de dreptul de a ocupa o anumită funcţie". În opinia noastră, o asemenea abordare nu răspunde obiectivului Legii 325/2013 şi restrînge într-o anumită măsură drepturile colegiilor disciplinare de a aplica sancţiunea disciplinară "eliberarea din funcţie". Menţionăm că faptele de comportament corupţional prevăzute de Codul contravenţional vor fi constatate şi sancţionate în condiţiile acestui cod, iar eşuarea testelor de integritate şi sancţiunile pentru acestea urmează a fi aplicate în condiţiile Legii 325/2003, ale legislaţiei muncii şi ale legislaţiei care reglementează activitatea entităţilor publice din care face parte agentul public, fiind vorba de două proceduri distincte. Prin urmare, nu este necesară relaţionarea sancţiunilor disciplinare cu sancţiunile contravenţionale şi, mai mult, cu sancţiunile penale.

Pentru Legea 90/2008 privind prevenirea şi combaterea corupţiei autorii proiectului au propus un set de modificări substanţiale. Cele mai relevante, însă, se referă la articolul 15 și oferă  o distincţie clară şi o listă, practic, exhaustivă a faptelor de comportament corupţional, natura şi descrierea acestor fapte, subiecţii potenţiali ai acestor abateri şi categoriile de răspundere care se aplică pentru săvîrşirea acestor fapte. Amendamentele respective sînt salutare şi, în raport cu prevederile existente ale Legii 90/2008, oferă mai multă claritate şi previzibilitate pentru cei cărora le este adresată legea. Ei vor cunoaşte astfel la modul practic care abateri/abuzuri/omisiuni în activitatea lor pot fi calificate drept fapte de comportament corupţional.

Totuşi, trebuie reţinută o obiecţie referitoare la propunerea reglementării ca faptă de comportament corupţional a acţiunilor de “neaplicare de către administraţie a măsurilor disciplinare corespunzătoare agenţilor publici în privinţa cărora s-a constatat rezultatul negativ al testului de integritate, efectuat în condiţiile Legii nr.325 din 23 decembrie 2013 privind testarea integrităţii profesionale”. Obiecţia respectivă derivă din faptul că examinarea rapoartelor privind rezultatele testării integrităţii profesionale şi adoptarea deciziei de sancţionare a agenţilor publici, de regulă, se realizează de către un organ colegial (spre exemplu: în cazul funcţionarilor publici de către Comisia de disciplină, în cazul judecătorilor sau procurorilor de către colegiile disciplinare respective etc.) care formulează propunerea/adoptă decizia de sancţionare disciplinară a agentului public care a eşuat la testarea integrităţii profesionale. Prin urmare, este dificil de a stabili cu exactitate faţă de cine se va aplica sancţiunea contravenţională, or, administraţia instituţiei nu poate fi sancţionată în cazul în care comisia de disciplină, după cercetarea tuturor materialelor, nu a formulat propunerea respectivă de sancţionare. Din această perspectivă, la modul practic, va fi foarte dificil de a determina persoana responsabilă de neaplicarea măsurilor disciplinare corespunzătoare.

În concluzie, trebuie reliefat faptul că amendamentele legislative promovate de CNA sînt concentrate pe ordonarea şi concretizarea normelor care se referă la prevenirea şi combaterea corupţiei, oferirea unei distincţii mai clare dintre competenţele autorităţilor care dispun de atribuţii în acest domeniu, precum şi elimină un şir de disfuncţionalităţi în aplicarea legilor anticorupţie.

Din perspectiva finalităţilor urmărite de către autori:

eliminarea inadvertenţelor şi incoerenţelor dintre Legea testării integrităţii profesionale 325/2013 cu alte acte legislative în vigoare;

asigurarea aplicării eficiente a testelor integrităţii profesionale;

definirea concretă a subiecţilor care vor fi supuşi testării integrităţii profesionale;

stabilirea precisă a acţiunilor care pot fi calificate drept fapte de comportament corupţional,

considerăm importantă promovarea acestor prevederi ale proiectului legii care vor oferi o mai mare claritate şi previzibilitate reglementărilor aplicate în procedurile de testare a integrităţii profesionale. 

Aceste comentarii reflectă obiecţiile conceptuale la proiectul legii. Raportul integral poate fi consultat pe pagina web a CAPC.

Lilia Ioniţa, expert în cadrul Centrului

de analiză și prevenire a corupției